自然資源部部長陸浩在調(diào)查中強調(diào)，規(guī)劃應(yīng)該是土地空間規(guī)劃，這為空間規(guī)劃改革明確了基本方向。日本在建立土地空間綜合發(fā)展體系時遇到的區(qū)域發(fā)展不平衡、保護(hù)發(fā)展矛盾突出等問題與我國空間資源利用的主要困難相似。因此，本文總結(jié)了自20世紀(jì)50年代以來日本建立的土地空間規(guī)劃體系和相應(yīng)的法律法規(guī)支持，為中國未來的空間規(guī)劃改革提供參考。

"四級"；是指在相應(yīng)國家、都道府縣、市鎮(zhèn)村三級行政體系的基礎(chǔ)上，增加覆蓋兩個以上行政管轄單位的區(qū)域協(xié)調(diào)水平；

"三類"；指土地綜合開發(fā)計劃、土地利用計劃、土地利用基本計劃（包括下屬專項計劃），但三類規(guī)劃與四級不一一對應(yīng)：

國土綜合發(fā)展計劃建立了四個層次：國家、大經(jīng)濟(jì)區(qū)、都道府縣和特定區(qū)域。特定區(qū)域由內(nèi)閣總理大臣指定（如能登半島、南九州），由當(dāng)?shù)囟几h *** 編制；

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與日本三級行政體系相對應(yīng)的國土利用計劃，按國家、都道府縣、市鎮(zhèn)村三級編制；

土地利用基本規(guī)劃包括全區(qū)和一類地區(qū)。全區(qū)一般在都府縣一級編制。都府縣、市鎮(zhèn)村可以編制特定地區(qū)（如城市地區(qū)）的特殊規(guī)劃。

1.國土綜合發(fā)展計劃以定戰(zhàn)略與方向為重點

作為日本更高水平的土地空間配置規(guī)劃，包括全面協(xié)調(diào)、綜合利用、土地空間資源開發(fā)和保護(hù)，對指導(dǎo)國土開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，突出土地開發(fā)的宏觀指導(dǎo)價值。

自1962年首次發(fā)布全國綜合發(fā)展計劃(一全面)以來，全國已編制7次，每次編制目標(biāo)都非常明確:

綜合:促進(jìn)區(qū)間均衡發(fā)展

二全綜：創(chuàng)造豐富多樣的環(huán)境

三全:改善人類綜合生活環(huán)境

四全綜：構(gòu)建多極分散國土

五全綜合:形成多軸國土格局的基礎(chǔ)設(shè)施

六全綜：建設(shè)自立的廣域都市圈

七全：形成對流促進(jìn)土地。從歷史版的目標(biāo)和文本可以看出，全面注重促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展，明確土地空間發(fā)展理念，文本甚至沒有定量的規(guī)劃目標(biāo)要求。

2.國土利用計劃側(cè)重于規(guī)模和指標(biāo)

在實施全面戰(zhàn)略要求的基礎(chǔ)上，制定國家或地區(qū)土地利用的基本理念、區(qū)域分區(qū)和土地類型的規(guī)劃指標(biāo)，以及實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)所采取的必要措施?？梢钥闯?，土地利用計劃的指標(biāo)約束力進(jìn)一步增強。

3.土地利用基本規(guī)劃側(cè)重于固定功能和坐標(biāo)

對于整個地區(qū)，根據(jù)土地利用規(guī)劃，明確城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保護(hù)五個地區(qū)，提出發(fā)展目標(biāo)、空間布局和相應(yīng)的土地控制要求，根據(jù)城市規(guī)劃法等特殊法律。

根據(jù)1968年頒布的《城市規(guī)劃法》，城市規(guī)劃行使的職權(quán)在城市規(guī)劃區(qū)（也稱城市規(guī)劃區(qū)）內(nèi)。與中國城市規(guī)劃中的規(guī)劃區(qū)不同，日本的規(guī)劃區(qū)基本上相當(dāng)于土地利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃中的城市區(qū)域，因此沒有城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃空間的斗爭問題?？梢钥闯?，日本的城市規(guī)劃是基于完善的土地空間規(guī)劃體系，是土地利用計劃的專項細(xì)化與具體落實。

從整體上看，日本形成了《土地基本法》、《土地綜合開發(fā)法》、《土地利用計劃法》三大主要法律，其他法律支持土地空間規(guī)劃法律法規(guī)體系。

《土地基本法》（1988年頒布）主要規(guī)定了土地使用的基本原則、 *** 責(zé)任和義務(wù)、土地實施政策和審查，共20條，是土地空間開發(fā)最基本的內(nèi)容。

《國土綜合開發(fā)法》(1950年頒布，2005年修訂為《國土形成計劃法》)和《國土利用計劃法》(1974年頒布)是編制國土綜合開發(fā)計劃、國土利用計劃和土地利用基本計劃的法律基礎(chǔ)，重點是編制層次、主體、程序和流程。

其他法律主要包括三類：

一是以首都圈整治法和北海道開發(fā)促進(jìn)法為代表的區(qū)域開發(fā)振興法，收集并發(fā)布在一全面至三全面期間，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展；

二是為實施專項政策而頒布的土地開發(fā)法，以《新工業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》為例，實施全面，提出建設(shè)15個新工業(yè)城市的發(fā)展理念；

第三，關(guān)于土地和空間利用的法律主要是城市規(guī)劃法、森林法、自然公園法、自然環(huán)境保護(hù)等五類地區(qū)設(shè)立的專項法 ** 、農(nóng)業(yè)振興區(qū)整治法等。

1、加強立法，重塑土地空間規(guī)劃的法律效力和地位

《國土空間規(guī)劃法》在整合《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)劃編制內(nèi)容的基礎(chǔ)上，確立了全球空間規(guī)劃的法律地位。

2.建立與條塊事權(quán)相對應(yīng)的規(guī)劃傳導(dǎo)機制

借鑒日本建設(shè)的國土空間規(guī)劃體系，從定戰(zhàn)略到定指標(biāo)再到定坐標(biāo)，通過逐步傳導(dǎo)和細(xì)化，實現(xiàn)上級規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖。

編輯：林冬娜、鄧小云︱文章來源：規(guī)劃前沿觀察

文章鏈接：信息日本土地空間規(guī)劃體系建設(shè)參考及啟示